Donează
Uniunea Europeană a fost umilită de Moscova la începutul lunii februarie, 2021. Cu ocazia vizitei în capitala Rusiei a Înaltului Reprezentant al Uniunii Europene pentru Afaceri Externe, Josep Borell, gazdele acestuia au expulzat trei diplomaţi europeni, au descris UE drept un partener care nu inspiră încredere şi au respins toate acuzaţiile de abuzuri şi încălcări ale drepturilor omului în cazul lui Alexei Navalnîi, precum şi cu privire la protestele paşnice ale militanţilor opoziţiei.
Două luni mai târziu, la Ankara, preşedintele Comisiei Europene, Ursula von der Leyen, a fost umilită prin complicitatea preşedintelui Consiliului European, Charles Michel. Organizatorii turci au pregătit doar două scaune pentru cei doi înalţi demnitari, unul dintre ele fiind rezervat preşedintelui ţării, Recep Tayyip Erdoğan. Printr-un gest care probabil îl va costa cariera politică (sau ce a mai rămas din ea), Michel nu i-a oferit, politicos, scaunul său lui von der Leyen. Aceasta s-a aşezat în cele din urmă pe o canapea, într-o poziţie vădit inferioară.
Atât Moscova cât şi Ankara defăimează adesea UE pentru că se comportă precum Washingtonul, sau ca şi cum i-ar urma indicaţiile, descriind blocul comunitar drept un actor fără prea multă influenţă în evenimentele globale. Un astfel de discurs rezonează cu anumite voci critice din interiorul Europei, şi din tabăra occidentală în general. Într-adevăr, una din mantrele articulate în unele cercuri politice şi mediatice în ultimele decenii este că UE nu are o politică externă şi negociează de pe o poziţie inferioară în relaţiile ei externe. Din punctul meu de vedere, este o afirmaţie greşită.
Relaţiile externe ale UE: totul se rezumă la comerţ şi la prosperitatea pieţei unice
Într-adevăr, pe de-o parte, UE nu „are” o politică externă în sensul în care astfel de politici sunt concepute şi implementate în ţări din toată lumea. Mai întâi de toate, UE nu „are” o identitate naţională în jurul căreia să se poată construi un discurs despre interese naţionale şi o politică oficială care să vină în întâmpinarea acestor interese, mai ales în domeniile care ţin de securitate. Este firesc, atunci, ca interesele naţionale ale ţărilor membre să împiedice apariţia unei politici externe şi de securitate comune, ceea ce face obiectul unei decizii unanime în baza pilonului doi al Tratatului de la Maastricht din 1992. Pe de altă parte, totuşi, să încerci să găseşti asemănări între relaţiile externe ale UE şi politicile externe ale guvernelor naţionale este eronat şi poate duce la apariţia de naraţiuni false, precum cele exemplificate mai sus.
De la bun început, Comunităţile Europene s-au dezvoltat în jurul unei pieţe comune. Până în ziua de azi, acest aspect stă la baza politicilor europene şi puterii UE. Cu alte cuvinte, totul se rezumă la bani: Europa e bogată şi poate îmbogăţi şi pe alţii. Ţări şi companii doresc să facă afaceri cu şi în Europa, şi să atragă fonduri şi investiţii europene. Aceasta este sursa de putere a Europei, şi în special a Comisiei Europene. Așa se explică şi de ce instituţiile europene folosesc, se spune, mijloace civile pentru a atinge scopuri civile (nu militare), de exemplu ceea ce François Duchêne numea „Europa puterii civile” la mijlocul anilor ‘70. În 2002, după decenii întregi de exercitare a acestui tip de putere, Ian Manners descria realizările din această perioadă prin sintagma “Europa puterii normative”. Prin asta se ilustra capacitatea Uniunii de a-şi impune normele partenerilor externi într-o varietate de sectoare, plecând de la comerţ şi drepturile omului până la standarde democratice şi politici ecologiste şi umanitare.
Mergând pe logica pieţei unice, axată pe prosperitate, majoritatea relaţiilor externe ale UE au ca fundament o varietate de aşa-zise euro-acorduri, care structurează sfera de acţiune a Uniunii în regiune şi în lume sub coordonarea Comisiei Europene. Primele astfel de pacturi sunt Acordurile de Asociere folosite în mod curent ca tratate de pre-aderare care garantează apartenenţa la UE cu condiţia ca ţările candidate să îndeplinească o serie de condiţii (criteriile Copenhaga după 1993). Odată îndeplinite criteriile, procesul de aderare se finalizează prin semnarea tratatului de aderare. La asta se adaugă Uniunea Vamală Turcia-UE, lansată în baza Acordului de la Ankara din 1963 şi intrată în vigoare începând cu 1995.
Următoarea categorie este reprezentată de acordurile Spaţiului Economic European (EEA). Acestea extind anumite aspecte şi reguli ale Pieţei Unice, împreună cu perspectiva aderării la UE, în cazul Norvegiei, Islandei şi Liechtensteinului şi, în format special, al Elveţiei. Pentru Balcanii de Vest, Acordurile de Stabilizare şi Asociere continuă să reglementeze participarea selectivă şi condiţionată a partenerilor pe Piaţa Unică, menţinând perspectiva aderării la Uniunea Europeană.
Apoi mai există acorduri de asociere fără perspetiva apartenenţei la UE. Acestea includ orice acord prin care se oferă accesul selectiv şi condiţionat la Piaţa Unică către toate ţările învecinate în baza Politicii Europene de Vecinătate (ENP). ENP a intrat în vigoare începând cu 2004 şi a suferit mai multe modificări cu privire la criteriile de asociere care condiţionează parţial îmbunătăţirea relaţiilor.
Mai trebuie menţionate aici şi diferitele tipuri de acorduri preferenţiale sau de liber schimb care pot permite mobilitatea selectivă şi condiţionată de bunuri, servicii, capital şi forţă de muncă între Piaţa Unică şi anumiţi parteneri. Harta de mai jos care ilustrează acest sistem sugerează o proiectare foarte complexă a puterii comerciale şi condiţionalităţii UE pe mapamond. Mai devreme sau mai târziu, competitorii ajung să se implice în această schemă în modalităţi şi măsuri diferite, în baza regulilor stabilite de Comisia Europeană în parteneriat cu ţările membre UE (Consiliul de Miniştri) şi Parlamentul European.
Source: European Commission, DG Trade Management Plan 2019, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2016/august/tradoc_154920.pdf
Adevărata forţă a relaţiilor externe ale UE constă aşadar în deciziile privind pilonul unu de politici privind Piaţa Unică, şi astfel în iniţiativele Comisiei Europene, nu în politicile din pilonul doi, pentru care este necesar votul prin unanimitate al ţărilor membre. Aşadar, Uniunea de astăzi este mai degrabă un actor post-westfalian fără precedent, cu o importanţă deosebită la nivel global. Este o organizaţie economică şi comercială fără rival, un lider global de politici de mediu, şi singura putere globală cu o politică de extindere şi vecinătate articulată pe termen lung. Este şi un lider global la capitolul politici de dezvoltare şi umanitare.
UE - o superputere normativă la nivel global
Reprezentarea Uniunii Europene în cadrul organizaţiilor internaţionale sub egida Naţiunilor Unite este esenţială în contextul dat. Ea însăşi este membru cu drepturi depline al Organizaţiei Mondiale a Comerţului (WTO), al Băncii Europene pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare (ERBD), şi al Organizaţiei pentru Alimentaţie şi Agricultură (FAO). Mai deţine şi statut de observator în cadrul Adunării Generale ONU, în Consiliul Internaţional pentru Explorarea Mării şi Organizaţia Maritimă Internaţională, în cadrul Programului de Mediu al ONU, şi în Banca Mondială. UE mai face parte şi din Comisia de Politică de Mediu din cadrul Organizaţiei pentru Cooperare Economică şi Dezvoltare. În plus, UE participă și la întrunirile şi dezbaterile Comisie Economice şi Sociale şi agenţiilor specializate ale ONU.
Trebuie menţionat că toate cele 27 ţări membre au un cuvânt de spus, fiecare în mod şi măsuri diferite, în toate structurile de cooperare internaţională aflate în coordonarea ONU, şi, aproape de fiecare dată respectă angajamentele internaţionale ale UE. În cadrul WTO, de exemplu, Uniunea exercită o influenţă semnificativă începând cu 1995, când a devenit membru cu drepturi depline, împreună cu cele 27 de state membre. Asta înseamnă 28 de voturi şi păreri exprimate vizavi de comerţul global, de cele mai multe ori armonizate, venind din partea Europei. În ziua de azi, mulţi sunt de părere că UE, ca lider global la capitolul importuri şi exporturi de bunuri, a devenit „o superputere normativă la nivel global” care impune standarde pentru o gamă largă de produse şi reţele.
Adevărata putere a UE reiese aşadar din statutul de cea mai importanţă piaţă din lume, totalizând peste 500 de milioane de consumatori (în 2019) şi cu un PIB acumulat înainte de criza de COVID-19 de aproximativ 17 trilioane de Euro, comparabil cu PIB-ul anunţat de SUA. UE deţine cea mai mare pondere a comerţului mondial, cele peste 10,000 de linii tarifare distincte, laolaltă cu secţiunea de reguli comerciale comunitare sporind influenţa Uniunii la nivel global. Ţinând cont de nivelul uriaş de educaţie în rândul producătorilor şi consumatorilor, spre deosebire de rivalii săi, UE este competitivă la nivel global şi reuşeşte să mărească nivelul de trai pentru cetăţenii ei. Astfel, PIB-ul raportat la puterea standard de cumpărare situează UE pe poziţie similară cu SUA şi China, şi cu mult peste Japonia şi India.
UE mai are şi un mecanism de monitorizare, asemănător şi, în multe privinţe, mai sofisticat decât cele folosite de alte organizaţii internaţionale, precum Fondul Monetar Internaţional şi Banca Mondială. Nu are nevoie de un aşa-zis „serviciu secret” sau serviciu de informaţii spre deosebire de state-naţiuni precum SUA, Rusia sau China. Informaţiile tehnice de care UE este interesată sunt mereu disponibile în surse mai mult sau mai puţin accesibile. Calitatea procesării informaţiei se face la un nivel ridicat, deoarece calitatea specialiştilor din UE este la rândul ei ridicată în domenii precum științele politice și economice, inclusiv în dreptul internaţional şi finanţe.
Toate aceste considerente fac din UE un actor global capabil să promoveze liberul schimb mult mai eficient decât anumite state-naţiuni cu respectarea reglementărilor WTO şi, mai mult decât atât, capabil să-şi impună propriile reguli. Acesta este actorul pe ai cărui repezentanţi cred că-i pot intimida anumite regimuri autoritare din ţări precum Rusia sau Turcia. În cele din urmă, problema nu ţine de percepţia şi implementarea relaţiilor externe ale UE, o chestiune deosebit de sofisticată şi elaborată. Problema poate fi chiar calitatea reprezentanţilor săi actuali, care nu reuşesc să se ridice la nivelul aşteptărilor unor politicieni europeni mai experimentaţi, ale experţilor şi, nu în cele din urmă, ale cetăţenilor Uniunii.
Turcia în contextul actual al relaţiilor externe UE
Pe fondul aspectelor discutate mai sus putem acum aborda o altă naraţiune falsă, referitoare la inconsecvenţa aparentă a UE şi chiar lipsa ei de eficienţă în relaţiile cu Turcia. Nici acest argument nu este unul valid.
După ce Turcia şi-a depus candidatura în 1959 pentru a se alătura Comunităţii Economice Europene, Bruxellesul a răspuns cu contraoferta unui proces etapizat pentru crearea unei uniuni vamale. Propunerea a fost înscrisă în aşa-zisul Acord de la Ankara, semnat şi ratificat de cele două părţi în 1963. Cu toate acestea, relaţiile au fost ulterior umbrite de lovituri de stat militare şi episoade de regres democratic în Turcia, precum şi de invazia şi ocupaţia continuă a Turciei în Cipru.
Pentru a înţelege mai bine relaţiile Turcia-UE, trebuie pornit, iarăşi, de la faptul că Uniunea înseamnă în primul rând Piaţa Unică. Aceasta funcţionează pe baza circulaţiei libere a bunurilor, serviciilor, capitalului şi forţei de muncă. Baza acestei construcţii este politica de concurenţă, care include peste 155,000 de standarde care reglemenetează la ora actuală libertatea de circulaţie a celor patru resurse de mai sus.
Înainte de a deveni ţări membre UE, statele candidat trebuie să treacă şi printr-un proces de aderare şi să îndeplinească „criteriile Copenhaga”. Acestea sunt următoarele: guvernanţa democratică şi statul de drept, respectarea şi protejarea drepturilor omului şi minorităţilor, o economie de piaţă funcţională şi acceptarea şi implementarea obligaţiilor ce decurg din apartenenţa la Uniunea Europeană.
Toate sunt făcute să protejeze funcţionarea Pieţei Unice şi însăşi Europa de instabilitatea asociată istoric cu regimurile autoritare şi conflictele inter-etnice, politici protecţioniste avansate de guverne naţionalist-populiste, sau corupţia şi despotismul în lipsa statului de drept. Prin promovarea „valorilor” consfinţite în Piaţa Unică şi criteriilor de aderare, UE a reuşit să se distanţeze de tendinţele naţionaliste autoritare şi totalitare care au dus în trecut la războaie mondiale şi au distrus o mare parte din Europa. Din fericire, asta a rezultat în peste şase decenii de pace pe bătrânul continent.
Turcia nu a reuşit să îndeplinească criteriile detaliate pe scurt mai sus, chiar şi după instituţionalizarea oficială a Uniunii Vamale în 1995 şi debutul oficial al negocierilor de aderare în 2005. Dimpotrivă, a rămas un regim etatizat guvernat monopolistic prin politici naţionalist-protecţioniste.
După 2010, reformele întreprinse între 2001-2009 au fost într-un final inversate, iar tandemul Erdoğan-AKP a implementat o logică de guvernare autoritară. După mai multe amendamente constituţionale introduse între 2010-2018, independenţa sistemului juridic a ajuns să reprezinte un concept fără substanţă, iar autoritatea legislativului a fost diminuată considerabil prin subordonarea acestuia preşedintelui Republicii, care deţine şi puterea executivă. Orice voce critică la adresa puterii este zdrobită cu o mână de fier iar libertatea de exprimare, un concept care nu le-a surâs niciodată politicienilor turci, este acum practic o himeră. Mai mult decât atât, sub actuala guvernare Turcia este implicată în conflicte, majoritatea de natură militară, cu aproape toţi vecinii ei. Acest fapt contravine fundamental dezideratelor UE în calitate de putere civilă care îşi doreşte peace şi prosperitate, nu conflicte.
La nivel tehnic, să primeşti Turcia în familia europeană şi să-i dai acces la cele patru libertăţi, ar însemna să dechizi uşa unui număr uriaş de importuri nedorite din Turcia, printre care monopolurile de stat, o monedă naţională controlată politic şi un număr mare de refugiaţi politici turci. La acestea se adaugă capital, bunuri, serivicii şi forţă de muncă dubioase de vreme ce actuala guvernare din Turcia este de o calitate îndoielnică. Toate acestea sunt riscuri pe care nimeni din UE nu îşi doreşte să le asume.
O ţară candidat doar pe hârtie
Majoritatea experţilor sunt de acord că Turcia candidează la aderarea la UE doar pe hârtie. Atât Ankara cât şi Bruxellesul vorbesc la ora actuală mai mult despre actualizarea Uniunii Vamale şi o „relaţie specială”, şi mai puţin despre procesul de aderare. Această turnură tranzacţională a relaţiilor Turcia-UE a fost confirmată când Parlamentul European a adoptat o rezoluţie prin care cerea în mod oficial suspendarea procesului de extindere a UE către Turcia în 2019. Oficialii turci au răspuns, catalogând această decizie drept „fără valoare” pentru ei și făcând astfel din revenirea la reforme şi la masa de negocieri o chestiune extrem de dificilă, dacă nu imposibilă. După ce regimul Erdoğan-AKP a făcut tot ce i-a stat în putinţă pentru a submina perspectivele de integrare europeană ale ţării, acum oferta nu mai este pe masă. Aşa trebuie interpretată declaraţia Ursulei von der Leyen din 6 aprilie de la Ankara, şi anume că drepturile omului „nu se negociează”. Drepturile omului sunt un subiect relevant pentru procesul de aderare, care acum s-a închis în cazul Turciei.
Conform anunţului Consiliului European din octombrie 2020, şi în urma declaraţiilor repetate ale celor doi lideri europeni la Palatul Alb al lui Erdoğan, Turcia cel mult poate spera să modernizeze Uniunea Vamală şi să primească fonduri suplimentare pentru gestionarea valului de imigranţi sosiţi din Siria măcinată de război, cu condiţia ca Ankara să facă rabat de la agresiuni şi chiar să participe la crearea unui climat de pace şi stabilitate în regiunea exitinsă a Mării Mediterane de Est. Chiar şi modernizarea Uniunii Vamale reprezintă o ţintă îndepărtată la ora actuală, care depinde de adoptarea de reforme importante ale sistemului politic şi de gestionarea politicilor economice şi financiare, care sunt subordonate în totalitate Preşedinţiei.
Cu alte cuvinte, nu mai există loc de niciun fel de negociere. Ankara fie acceptă termenii și condițiile Uniunii, fie nu, caz în care toate avantajele promise dispar. Dacă acceptă, Turcia nu primește altceva decât ce i s-a promis în cadrul acordului privind refugiații din 2016, fonduri simplimentare potrivit ultimei înțelegeri, și posibilitatea modernizării (condiționate) a Uniunii Vamale. În acest caz, UE câștigă exact ce are nevoie: timp pentru a stabiliza o regiune esențială pentru imaginea și influența ei, în special ca piață unică, în vecinătate și dincolo de ea. Dacă Turcia nu se conformează și nu ia calea reformelor, fondurile pentru gestionarea crizei refugiaților pot sosi în continuare, însă Uniunea Vamală rămâne neschimbată iar Turcia va rămâne un actor agresiv și care nu prezintă încredere la nivelul evoluției regionale. Astfel, se poate spune că UE rămâne în avantaj.
Orice evoluție a relațiilor depinde acum de Erdoğan. El va fi singurul care poate decide dacă țara rămâne conectată la una dintre cele mai importante piețe pentru importurile și exporturile Turciei sau dacă rămâne în clasamentul inferior al relațiilor externe ale UE. Acolo, probabil în zona Politicii de Vecinătate, un „parteneriat special” este mereu pregătit din punct de vedere instituțional și așteaptă aprobarea, ceea ce politicienii britanici au ales să treacă cu vederea acum câțiva ani. Au început să-și dea seama abia după încheierea Brexitului că o astfel de „relație specială” cu UE nu este chiar de dorit. Este pur și simplu un parteneriat de mâna a doua care limitează și condiționează și mai mult accesul la cea mai importantă piață unică din lume și la instituțiile decizionale cu influență globală ale Uniunii.
Sancțiunile pot fi contraproductive: Ankara a fost deja pedepsită
Există voci în afara Turciei, dar mai ales în interiorul ei, care își exprimă nemulțumirea vizazi de relația actuală a UE cu regimul de la Ankara. Ei acuză Bruxellesul că închide ochii la încălcările grave ale drepturilor omului, corupția și anarhia din țară. Aceste voci critice, inclusiv câteva ONG-uri importante, așteaptă de ani de zile sancțiuni dure împotriva regimului Erdoğan-AKP. După cum observa un comentator turc, umilirea intenționată a președintelui Comisiei Europene la Ankara este echivalentul umilirii intenționate pe care vizita oficialilor UE o reprezintă pentru „cel puțin jumătate din populația Turciei care suferă sub mâna de fier a conducătorilor”.
Cu toate acestea, Ankara a fost deja pedepsită cu suspendarea negocierilor de aderare. Presa locală afiliată în proporție covârșitoare regimului se amăgește când cataloghează întâlnirea din 6 decembrie drept “pozitivă" (Tr. olumlu), sau atunci când citează pe consilierul prezidențial spunând că obiectivul final al Turciei rămâne apartenența totală la UE. În baza unei interpretări analitice a relațiilor UE-Turcia din ultimii douăzeci de ani, cred că Turcia a pierdut de mult acest tren. Sancțiunile, totuși, ar ridica mizele și spori tensiunile până la un nivel nedorit și probabil periculos.
Turcia e o țară unde stereotipurile naționaliste domină de generații întregi programele școlare din sistemul public, artele, presa și politica, de multe ori cu tente anti-occidentale. Orice măsură restrictivă din partea Europei împotriva țării și/sau conducerii sale șoviniste nu face decât să ajute regimul să câștige și mai mult sprijinul fanaticilor pentru obiectivele sale iraționale, așa cum arată exemplele nefericite din ultima vreme. Iar posibilitatea unui astfel de scenariu crește odată cu problemele reale cu care se confruntă Turcia și guvernul turc.
În ultimii doi ani, popularitatea sistemului prezidențial și cea a regimului au scăzut constant, în mare parte ca urmare a proastei gestionări economice și financiare și a crizei COVID-19. Deciziile de politică externă par să fi avut și ele o contribuție însemnată. Acțiunile îndrăznețe din nordul Siriei și Libia s-au tradus doar prin costuri mari de ordin financiar și de vieți umane, și au dus la înrăutățirea relațiilor cu partenerii tradiționali, cu efecte negative vizibile asupra economiei. Și nu a fost singura pierdere pe care Turcia și-a pricinuit-o de una singură.
Achiziția sistemelor S-400 din Rusia a făcut, în cele din urmă, ca Turcia să cadă în propria-i capcană. Noua administrație Biden de la Casa Albă a pedepsit oficialii turci din industria apărării prin sancțiuni, avertizând în repetate rânduri că normalizarea relațiilor SUA-Turcia va depinde de renunțarea la sistemele de apărare S-400. Cu toate acestea, deși accesul la capitalul și piețele occidentale este de importanță majoră pentru supraviețuirea economică a Turciei, autoritățile de la Ankara încă refuză să urmeze exemplul altor țări.
Între timp, regimul continuă să promoveze proiecte de amploare, toate inițiate în parteneriat public-privat. Banii vin din ce în ce mai mult din China, Rusia și din alte surse în afara Occidentului, cu riscuri despre care voi vorbi pe larg în următoarele articole pentru Veridica. Adevărata problemă, în cazul Turciei, este că a început să se îndepărteze, fără a avea o direcție clară, de structurile și logica dezvoltării care i-au asigurat existența suverană timp de aproape un secol.
